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参见侯丹华、孙焕焕：《行政争议实质性解决机制实证研究》，载最高人民法院行政庭编：《行政执法与行政审判》（第71集），中国法制出版社2018年版，第200页。

王锴教授将通话记录一分为二，分别作为隐私权或者通信权问题处理。王锴：《基本权利保护范围的界定》，载《政治与法律》2020年第8期，第112-113页。

这个逻辑上的先后次序不能颠倒。[lxii]马识途对草案中的通信自由条款发表意见说：这条写得特别长，理由是什么，令人不解为什么有这样详细的注解。落实到法院调取通话记录交警查手机等争议上，笔者认为，这些行为依然构成对通信权的限制而应置于《宪法》第40条下讨论，但并不能径直得出其因抵触了第40条第二句规定的理由、主体和程序要件而违宪的结论。[lxvi]作为对比，我国2000年出台的电信条例第66条基本照抄了宪法第40条，但却将对通信进行检查，改为了对电信内容进行检查。基本权利领域的众多理论问题，都可以归纳入审查模式的不同阶层。

[vi]王锴：《调取查阅通话（讯）记录中的基本权利保护》，载《政治与法律》2020年第8期，第108页。[xliv]参见屠振宇：《未列举基本权利的宪法保护》，载《中外法学》2007年第1期，第41-42页。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

也就是说，对于被诉行政行为适当性引起的行政争议，不属于司法审查对象，由行政机关依法律程序自己解决。具有权威性的司法裁判国家强制力之一，应该让原告可以预期裁判的结果，供其合意中权衡。[3]参见章剑生：《现代行政法基本理论》（下卷），法律出版社2014年版，第759页以下。现实中法院这种倾向性蜕变并非不可能发生，尽管这可能并不是法院自己的追求。

也就是说，解决行政争议指向了法院、原告和被告，这三个诉讼主体参加诉讼活动都要受到解决行政争议这一立法目的的引领与约束，由此形成了一个不同于1989年《行政诉讼法》的行政诉讼多重立法目的分层化的结构（如图1所示）。但从传统中国来说，与黑白分明的裁判相比，调解更具有可接受性。

[7]最高法院对此也做了说明：我国行政诉讼多年来即存在‘上诉率高、申诉率高、服判息诉率低的现象，一个重要原因就是没有充分发挥行政诉讼解决纠纷的功能……因此，在行政诉讼法立法宗旨中应当明确行政诉讼‘解决行政纠纷的功能。需要说明的是，本文将解决行政争议与其他三个立法目的分开论述，并不意味着解决行政争议当然高于其他三个立法目的，也就是说，《行政诉讼法》第1条确定的四个立法目的是同等的，分开论述主要是为了便于解释，并提示解决行政争议指向的对象与其他三个立法目的不同而已。参见梁凤云：《新行政诉讼法讲义》，人民法院出版社2015年版，第6、7页。因为整体行政诉讼制度之设计及其相关规定，如能确实达成其中一个诉讼目的，理论上亦可同时满足另一目的要求。

（三）解决行政争议与行政公益诉讼 解决行政争议这一立法目的决定了行政诉讼应该是一种私益诉讼，因此，只有行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才有权提起行政诉讼，请求法院解决他与行政机关之间的行政争议。就前者而言，它是为了生存与发展必须做出的一种姿态。诉讼以解决争议为要旨，无争议即无诉讼。其一，运用国家强制力引导原告自愿走向合意。

[27]［日］田中成明：《现代社会与审判——民事诉讼的地位与作用》，郝振江译，北京大学出版社2016年版，第223页。不同之处在于，1989年《行政诉讼法》立法目的的指向具有单一性，法院、原告和被告各得其所。

[21] 本文认为，实质性解决行政争议是一种司法政策，不是也不可能是行政诉讼立法目的之一。其二，部分行政诉讼司法裁判方式难以实质性解决行政争议。

关键词:  行政诉讼立法目的。诉前调解可以解决行政争议，但对它切不可过于理想化。作为一种诉讼制度,行政诉讼同样具有解决行政争议的功能，但判断是否能够解决行政争议的标准，却要受制于该制度的局限性。以这样法治视角来分析合法性审查—解决行政争议的治理框架，我们才能深刻领悟到在行政诉讼中确立解决行政争议限定的法治意义。尽管这种平面化布局在各立法目的之间可能产生冲突，那也是多重立法目的这种立法所难以避免的现象。[7]参见袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第4页。

只要不违背当事人自愿原则，诉前调解的正当性基础并不欠缺。从法条表述的语言规则看，诉讼调解是人民法院审理行政案件结案方式的一种例外。

其一，行政争议的多样性、复杂性、专业性等因素，在相当程度上决定了司法裁判并不是解决所有行政争议唯一的、最妥当的方式。程序正义意味着只有在一定程序条件满足时，其结果才具有正当性。

[19] 在由公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼中，尽管法律要求原告在提起诉讼时要有具体的诉讼请求和事实依据，但是，原告的诉讼请求并不如同民事诉讼那样可以约束司法的裁判范围，即所谓不告不理原则。参见侯丹华、孙焕焕：《行政争议实质性解决机制实证研究》，载最高人民法院行政庭编：《行政执法与行政审判》（第71集），中国法制出版社2018年版，第200页。

[11]参见《行政诉讼法》第25条第1至3款。[8]江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第30页。如果把法院当作一种命令—服从式的治理主体，而不是为一个利害关系人之间各种不同意见而交涉提供正式场所，并通过居中裁判来强化法的规范力，那么，法院便可能成为是一个实质性的行政机关了。原告起诉的目的根本上是为让被违法行政行为侵犯的合法权益得到恢复、救济。

如果我们结合《行政诉讼法》关于变更判决适用范围的相关规定就可以看到，在行政诉讼中，法院对被诉行政行为原则上只作合法性审查，对于被诉行政行为的适当性问题，则不属于司法审查对象。因此，从审查强度观之，行政行为诉讼中法院的裁判权具有间接性，不直接确定行政法上的权利义务关系，无法实质性解决行政争议。

如何为独立第三方对纠纷双方作出一种旨在平息争议的判断，诉讼法提供了一套程序性的规则体系，解决争议则是这一套程序性的规则体系的基本功能。当然，在行政案件审理过程中，有时如面子赌气因素等也会影响原告接受诉讼调解。

在这一司法政策之下，在一审程序结束之后，只要当事人提起上诉，或者在上诉程序结束之后，只要当事人提出申诉或者信访，那就是行政争议没有得到实质性解决。[28]［德］何意志：《法治的东方经验——中国法律文化导论》，李中华译，北京大学出版社2010年版，第389、390页。

但是，因行政行为引起的行政法律关系争议可能并没有因该行政行为被撤销或者确认违法而消解，且法院不可能在行政判决中直接对该法律关系定纷止争。这种国家强制力既可以是直接干预，也可以是间接给付。因此，要改变那种认为高上诉率、高申诉率就是行政争议未能解决的标志之观点。行政诉讼立法也不例外。

[20]从法律上讲，法院所作的司法审查是符合法律规定的，但原告可能因它有违于诉讼请求而提起上诉、申诉，进一步延伸行政诉讼程序，甚至开启信访等这类的非诉讼程序，继续主张行政争议的存在。从这个意义上讲，当事人在行政诉讼中的法律地位平等[1]也仅仅具有一种宣导性意义。

今天，实务中诉前调解或许正是欠缺这一点。然而，对于行政机关来说，它的自愿在什么情况下才会出现呢？假设，（1）如果行政机关认为被诉行政行为合法，预判法院也会依法驳回原告的诉讼请求，在这样的情况下，行政机关一般不会自愿同意调解的。

我们知道，行政诉讼是由在行政程序中处于被支配一方的公民、法人或者其他组织为原告，起诉作为支配一方的行政机关为被告的一种诉讼结构，更为特殊的是，行政诉讼双方当事人的诉讼地位没有互换性。当然，所谓法规范退出中心位置并不是法规范完全退出，它仍然在场，只不过它不处于中心位置而已。